“四个全面”战略布局下的法治建设
依法治国
党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并形成了“四个全面”的战略布局。今年2月,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话中强调, 要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握,深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系,努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。当前,成都发展进入了新常态,站上了新起点,面对艰巨繁重的改革发展稳定任务,全面深入推进依法治市的重要性更加凸显。为帮助全市党员干部深入学习贯彻中央、省委、市委对推进依法治国、依法治省、依法治市的有关部署要求,努力推动依法治市工作迈出更大步伐、取得更大成效,本期《理论周刊》特邀武汉大学法学院教授、博士生导师秦前红围绕 “四个全面”战略布局下的法治建设进行专题理论解读。
习近平总书记提出的“四个全面”,作为我国社会主义现代化建设的战略思想和战略布局,将对中国的改革开放和法治发展产生深远的影响。因此,未来的依法治国事业必须放在“四个全面”的战略布局中考察和把握,深刻认识全面依法治国与其他“三个全面”的辩证关系,做到相辅相成、相互促进、相得益彰。其中尤以处理好改革与法治关系最为紧要,我们必须以法治思维推进改革,以改革勇气完善法治。
如何看待党的领导与依法治国的关系
社会主义法治必须坚持党的领导
习近平总书记指出,全面推进依法治国,要有利于加强和改善党的领导,有利于巩固党的执政地位、完成党的执政使命,决不是要削弱党的领导。
法治是改革的依托,是建设中国特色社会主义国家的重要保障。
党的十八届四中全会全面部署“依法治国”建设方案,意在改变长期存在的体制弊端,具有分水岭的意义。
十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出,依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持走中国特色社会主义法治道路,为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。
我国法治的最为特色之处,乃是中国共产党的核心领导地位。《决定》中即指出,“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”作为一个能够代表全体人民根本利益的政党,中国共产党的领导,不仅是中国近现代史的必然选择,也是建设中国特色社会主义法治国家的核心力量。
宪法是最高行为准则,任何政党、个人、团体都必须在宪法框架内活动。《决定》中提出的把国家各项工作纳入法治的轨道,因此将党的领导纳入法治轨道也是其中的应有之义。习近平在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉》的说明中也对此进行了进一步的阐释,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。另一方面,《决定》中还提出应坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一。实际上,在党的十六大报告中便首次提出了“发展社会主义民主政治,最根本的是要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的领导是社会主义建设的根本保障,人民当家做主是社会主义民主的本质要求,依法治国是治国理政的基本方略,三者必须有机统一。党通过人民代表大会,以法律的形式领导人民建设社会主义,是党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的唯一选择,否则三者必然分离,全部受损。
如何看待依法治国与国家治理现代化的关系
治理体系中,法治体系是关键一环
习近平总书记指出,解决法治领域的突出问题,根本途径在于改革。如果完全停留在旧的体制机制框架内,用老办法应对新情况新问题,或者用零敲碎打的方式来修修补补,是解决不了大问题的。
科学立法,应建立健全两大组织体系
在立法方面,四中全会旨在强调立法在改革过程中的先行作用,坚持“立改废释”并举,从而完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。在我国,人大的组织体系可以分为两种:一种是由人大代表组成的会议体组织,另一种则是辅助代表充分行使权利的立法辅助性组织。全会提出的改革方案大体也可以从这两个方面来看待。
对于由人大代表组成的会议体组织而言,《决定》中提出增加有法治实践经验的专职常委比例。专职化有利于委员将更多的精力放在人大工作中,为人大立法的科学性与全面性提供保障。因此,对于专职常委,我们应当概括为三个关键词:专业、专心、专门。专业,是指委员精通某一特定专业领域的知识;专心,是指委员应将主要精力放于常委会的日常工作中;专门,则是指委员不应兼职其他职务,学术科研活动可以除外。这也就是说,担任除学术团体活动以外的其他任何有固定报酬的职务,均应被视为兼职。
对于辅助代表行使权利的立法辅助性组织而言,《决定》提出建立立法专家顾问制度。应考虑设置立法顾问办事机构,负责收集专家学者信息、建议,处理专家顾问的日常联系及服务工作等,并通过完善相关程序规则,使专家顾问制度化、法律化。此外,为了实现科学立法,建议建立立法辅助人员准入门槛。立法机关的工作性质在某种程度上与司法机关极为相似。因此,只有适时建立工作人员的准入门槛,使立法辅助人员满足专业素质要求,才能真正实现科学立法的任务目标。
严格执法,改革过程中三大难点问题亟待解决
一是建立健全行政裁量权基准制度。
《决定》提出严格规范公正文明执法。建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。与此相呼应,2014年11月1日新修订的《行政诉讼法》第77条也规定了对于行政处罚明显不当的,人民法院可以判决变更。然而,这里尚有一系列亟待解决的问题:制定自由裁量基准的主体是谁?制定自由裁量基准是一项技术性问题,那么依照何种标准来制定呢?这一裁量性基准的法律效力又如何呢?是否属于行政部门的内部规定?制定出来的基准行政机关要严格执行,那么是否有必要写入法律文书?若不写入,是否有违《行政处罚法》规定的做出处罚决定的依据应当告知当事人呢?对于这些问题,需要在改革实践中进一步探索完善。
二是修改《行政许可法》。
《决定》提出深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,合理配置执法力量。以行政审批为例,国务院于2013年即发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》,减少了审批项目、下放了审批权限、简化了审批程序,政府职能向服务型政府的转变。然而,行政审批改革中却出现了边清理边增加的现象。行政机关将有些已经被取消的项目以核准、备案等新名称变相设定,从而规避了《行政许可法》的调整。此外,行政审批是行政许可的上位概念。它包括内部行政审批、外部行政审批以及行政确认,其外延已大大超出行政许可的范畴。可见,政府的很多行为仍然游离于法律之外。《行政许可法》的修改已经迫在眉睫。
三是过程性信息是否公开。
《决定》提出全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。然而,公众是否可以获知行政决策过程中的信息呢?即过程性信息是否公开。现实中,行政机关与司法机关一直处于一种博弈的状态。法院的态度由起初的以不公开为原则,逐渐转变为以公开为原则。基于全会提出的“以公开为常态、不公开为例外”的原则,建议对正在决策过程中的信息,可以不予公开,然而决策后,对于做此决策的过程中的信息则应当以公开为原则。
公正司法,司法改革的三大重点是去行政化、去地方化、精英化
如今司法领域的问题比较突出,主要表现于司法不够公正、司法公信力不高。《决定》在党的十八届三中全会《决定》的基础上,对保障司法公正作出了更深入地部署。
十八大以后,党中央重要决议将重心转向司法的独立性、公正性以及人权的司法保障。此次全会也进一步提出了将立案审查制改为立案登记制、最高人民法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院等具体化的制度设计。具体而言,可以概括为三点:去行政化、去地方化、精英化。
对于去行政化而言,《决定》提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。如今,法官按公务员进行管理,法官工资与行政级别直接挂钩。改革后,司法人员将进行分流,实施分类管理。《决定》中还提出明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。如今,上下级法院之间,由于法院层级与行政层级高度统一,下级法院常常向上进行案件请示,上级法院也会主动进行判案指导;法院内部,则是实行审委会与案件审批制度。改革后,上下级法院之间将回归监督关系;法院内部也将实现审案者定案,以及办案人员责任制,从而真正地实现法院独立、法官独立。
对于去地方化而言,《决定》与《说明》提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。司法是捍卫国家法制统一的机器,现今各国的统一,主要也是靠司法完成的。因此,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院具有现实意义。这次改革,是一种顶层设计,并非自下而上的实践探索。因此,在改革的过程中,全国不宜搞一刀切,不能为了追求司法统一而完全牺牲地方的特殊性,要注意吸收社会各方的意见。
对于精英化而言,《决定》提出推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平,建设高素质法治专门队伍。十八届四中全会重新强调法律职业共同体的正规化、专业化、职业化,在表述上也由原先的“政法工作队伍”转变为“法治专门队伍”。具体而言,它要求精英化的司法团队,司法人员拥有完备的法律知识体系。另一方面,司法人员还需要具有丰富的司法经验。这就要求司法机关要能留得住人。司法本身就具有闭合性,人员进出都应满足一定的门槛。因此司法人员与其他部门人员相互流动似乎不合时宜。当然,司法工作也不能脱离人民群众,应实现专业性与人民性相统一。
如何看待依法治国与全面建设小康社会的关系
只有全面依法治国,实现全面小康才有保障
习近平总书记指出,全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求。只有全面依法治国,建立规则秩序、推进公平正义,实现全面小康才有保障。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。
《决定》指出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。
法治是这个社会的最大公约数。改革的目标,不仅要求建设成为一个法治国家,更要建设成为一个高素质的法治国家。在《决定》草案起草过程中,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”,“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”这两句话曾一度被拿掉,有些同志认为《决定》中多处已经体现出这两句话的涵义,不必再写入。但最终,这两句话在全会达成一致意见并将其采纳。它体现出党中央对于宪法的高度重视。现如今,国家的改革已由经济层面向政治层面转向。全会《决定》首次用“法治”来定义“中国”,改变了几千年以来的人治思想。法治中国,不仅要求公民守法,更要求党政机关运用法治思维治国理政,将宪法法律作为党政的必修课。各级党委、政府均设有绩效办,因此应将法治作为政绩考核的指标,由过去的单纯重视经济GDP向追求法治GDP转向。